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自然資源部對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系要點(diǎn)的解讀，明確了規(guī)劃層級(jí)和規(guī)劃體系，內(nèi)容涉及土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃方面的今后調(diào)整方向、實(shí)施重點(diǎn)等相關(guān)內(nèi)容。如何做好國(guó)土空間規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作即成為熱點(diǎn)。

國(guó)土空間規(guī)劃自然資源部解讀要點(diǎn)：

——國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成

——新的空間規(guī)劃體系更加注重落實(shí)新發(fā)展理念

——國(guó)土空間規(guī)劃按層級(jí)和內(nèi)容分為“五級(jí)三類”

——做好新的國(guó)土空間規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作

——地方政府要做好國(guó)土空間規(guī)劃編制前期準(zhǔn)備工作

——結(jié)合新規(guī)劃體系的建立 大幅提高規(guī)劃審查行政效率

自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》。國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2019年5月27日舉行新聞發(fā)布會(huì)，自然資源部副部長(zhǎng)趙龍、自然資源部總規(guī)劃師莊少勤、自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)張兵介紹《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》有關(guān)情況，并現(xiàn)場(chǎng)答記者問(wèn)。

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。2019年黨中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)的18號(hào)文件明確提出，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

一、一張藍(lán)圖干到底，不得隨意修改

一是貫徹黨中央重大決策部署，堅(jiān)定不移推進(jìn)“多規(guī)合一”。

自然資源部將繼續(xù)堅(jiān)持黨對(duì)規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照確定目標(biāo)，堅(jiān)定不移推進(jìn)和實(shí)施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，落實(shí)好《若干意見(jiàn)》各項(xiàng)部署，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

二是堅(jiān)持科學(xué)編制，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督。

落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等管控邊界，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)布局，保護(hù)生態(tài)屏障，開展生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，延續(xù)歷史文脈，突出地域特色。

規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，就具有法律效力，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅(jiān)決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，嚴(yán)禁違規(guī)建設(shè)；堅(jiān)持按法定程序修改規(guī)劃，嚴(yán)格審批。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

三是堅(jiān)持“放管服”改革，著力提高行政效率。

在規(guī)劃審批中，要減少報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市數(shù)量，同時(shí)按照“管什么就批什么”原則，精簡(jiǎn)規(guī)劃審批內(nèi)容，重點(diǎn)從目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系等方面進(jìn)行控制性審查，大幅壓縮審批時(shí)間，提高行政效率；要結(jié)合“多規(guī)合一”，推進(jìn)用地審批和規(guī)劃許可“多審合一”“多證合一”，切實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，體現(xiàn)“多規(guī)合一”改革效果。

四是堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、多方合作、久久為功，一張藍(lán)圖干到底。

《若干意見(jiàn)》的發(fā)布，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成。建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，需要各地區(qū)各部門按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，明確目標(biāo)要求，落實(shí)主體責(zé)任，上下聯(lián)動(dòng)，形成合力，以釘釘子精神久久為功，一張藍(lán)圖干到底。

二、新的空間規(guī)劃體系更加注重落實(shí)新發(fā)展理念

與原有的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃還有其他的空間類規(guī)劃相比，新的空間規(guī)劃體系首先是更加注重落實(shí)新發(fā)展理念，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，更加注重堅(jiān)持以人民為中心，滿足人民對(duì)高質(zhì)量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體有五方面：

第一，新的規(guī)劃體系有利于實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

過(guò)去的空間規(guī)劃類型很多，同時(shí)各個(gè)規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。這次黨中央、國(guó)務(wù)院明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個(gè)名稱，叫做國(guó)土空間規(guī)劃。同時(shí)形成一個(gè)平臺(tái)，即國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成全國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學(xué)，實(shí)施監(jiān)管更加嚴(yán)格。

第二，是體現(xiàn)國(guó)家意志的約束性規(guī)劃。

《若干意見(jiàn)》明確規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃是自上而下編制，同時(shí)還規(guī)定下級(jí)規(guī)劃要服從上級(jí)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃要落實(shí)總體規(guī)劃。目的是要把黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署，把國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)約束性指標(biāo)和管控邊界逐級(jí)落實(shí)到最終的詳細(xì)規(guī)劃等實(shí)施性規(guī)劃上，保障國(guó)家重大戰(zhàn)略落實(shí)和落地。

第三，是強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威的規(guī)劃體系。

一是明確國(guó)土空間規(guī)劃的法定性，國(guó)土空間規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得隨意修改和違規(guī)變更。二是明確規(guī)定要先規(guī)劃、后實(shí)施，各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)要符合規(guī)劃，不能違規(guī)進(jìn)行建設(shè)。三是規(guī)劃不是一成不變的，但對(duì)規(guī)劃的調(diào)整和修改要有嚴(yán)格的限制。四是明確嚴(yán)格規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)管，要求管控邊界和約束性指標(biāo)要落地；五是對(duì)違反規(guī)劃的行為進(jìn)行嚴(yán)格查處。

第四，是用先進(jìn)技術(shù)支撐的規(guī)劃體系。

國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，要利用最新的自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)，應(yīng)用全國(guó)統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，整合各類空間數(shù)據(jù)，利用先進(jìn)的信息化手段來(lái)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。

第五，是落實(shí)“放管服”改革的規(guī)劃體系。

一是減少報(bào)國(guó)務(wù)院審查總體規(guī)劃的城市數(shù)量；二是按照管什么就批什么的原則，重點(diǎn)實(shí)行控制性審查，減少過(guò)去審查內(nèi)容承載過(guò)多的問(wèn)題。同時(shí)把縣以下的規(guī)劃審批權(quán)力交給省級(jí)政府。

三、國(guó)土空間規(guī)劃按層級(jí)和內(nèi)容分為“五級(jí)三類”

國(guó)土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構(gòu)建，也是按照國(guó)家空間治理現(xiàn)代化的要求來(lái)進(jìn)行的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性構(gòu)建。可以把它簡(jiǎn)單歸納為“五級(jí)三類四體系”。

從規(guī)劃運(yùn)行方面來(lái)看，可以把國(guó)土空間規(guī)劃體系分為四個(gè)子體系：按照規(guī)劃流程可以分成規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系；從支撐規(guī)劃運(yùn)行角度有兩個(gè)技術(shù)性體系，一是法規(guī)政策體系，二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。這四個(gè)子體系共同構(gòu)成國(guó)土空間規(guī)劃體系?！度舾梢庖?jiàn)》指出，2020年要基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。自然資源部組建以來(lái)就著手來(lái)推動(dòng)這四個(gè)子體系重構(gòu)的前期工作，目前已經(jīng)形成了一些階段性成果。從規(guī)劃層級(jí)和內(nèi)容類型來(lái)看，可以把國(guó)土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類”。

“五級(jí)”是從縱向看，對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理體系，分五個(gè)層級(jí)，就是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。其中國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。

“三類”是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃?？傮w規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃的綜合性，是對(duì)一定區(qū)域，如行政區(qū)全域范圍涉及的國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性的安排。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，一般是在市縣以下組織編制，是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。詳細(xì)規(guī)劃是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)，包括實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。這次特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關(guān)部門來(lái)組織編制，可在國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市縣級(jí)層面進(jìn)行編制，特別是對(duì)特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門性安排。

四、地方政府要做好國(guó)土空間規(guī)劃編制前期準(zhǔn)備工作

關(guān)于新的國(guó)土空間規(guī)劃和現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作，將從三方面展開：

第一，要加快開展全國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。這是整個(gè)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)利用修復(fù)的一個(gè)總綱，體現(xiàn)的是戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的安排，是非常重要的內(nèi)容。目前各省已經(jīng)在開展省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制，在一些特定的區(qū)域或流域也已經(jīng)開展相關(guān)規(guī)劃的編制工作。

第二，對(duì)現(xiàn)行的城市或者鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在實(shí)施中存在矛盾的差異圖斑進(jìn)行協(xié)調(diào)性、一致性處理，保證營(yíng)商環(huán)境順暢銜接。在做好協(xié)調(diào)性和一致性處理的過(guò)程中，有四個(gè)“不得突破”：一是不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標(biāo)；二是不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田控制線；三是不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容；四是不得突破新的國(guó)土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。四個(gè)“不得突破”是協(xié)調(diào)性和一致性的工作底線。

第三，規(guī)劃立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律，要繼續(xù)落實(shí)好這些法律，同時(shí)要加快國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)工作。自然資源部將牽頭抓緊梳理和國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對(duì)“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容要進(jìn)行梳理，按程序報(bào)批，取得授權(quán)后進(jìn)行實(shí)施，做好過(guò)渡期內(nèi)法律法規(guī)的銜接工作。

五、結(jié)合新規(guī)劃體系的建立 大幅提高規(guī)劃審查行政效率

《若干意見(jiàn)》明確要求，要解決規(guī)劃審批周期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，大幅壓縮規(guī)劃的審批時(shí)間。主要有四方面：

第一，減少報(bào)國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市數(shù)量。過(guò)去土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市，分別是106個(gè)和108個(gè)，其中31個(gè)省會(huì)城市和直轄市，5個(gè)計(jì)劃單列市，剩下的主要是按城市規(guī)模來(lái)確定的。所以，這次要體現(xiàn)地方對(duì)規(guī)劃的自主權(quán)，主要是落實(shí)國(guó)家的控制性指標(biāo)和管控邊界。國(guó)務(wù)院審批城市重點(diǎn)是計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、直轄市這三類，一共是36個(gè)城市，其他指定城市要大大減少。初步設(shè)想的名單大概在50個(gè)以下，在審批數(shù)量上要減少一半。

第二，改變審查的內(nèi)容。《若干意見(jiàn)》明確指出管什么就批什么，上一級(jí)政府審查下一級(jí)政府的規(guī)劃，要明確上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府規(guī)劃有什么要求，從技術(shù)性審查轉(zhuǎn)換到控制性審查。重點(diǎn)審查發(fā)展目標(biāo)、約束性指標(biāo)、管控邊界、相鄰關(guān)系四個(gè)方面，審查內(nèi)容會(huì)大大減少。初步的設(shè)想是把報(bào)國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的審查時(shí)間盡量控制在90天之內(nèi)。

第三，取消編制大綱或規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)。就是在規(guī)劃成果正式上報(bào)前的一個(gè)中間審查環(huán)節(jié)，減少重復(fù)性的審查，取消這個(gè)環(huán)節(jié)也可以壓縮時(shí)間。

第四，對(duì)于市縣一級(jí)不是報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市審查的內(nèi)容和程序，由省一級(jí)人民政府根據(jù)自身的實(shí)際情況來(lái)確定。把這個(gè)權(quán)力交給了地方，地方根據(jù)自身的實(shí)際確定審批的內(nèi)容和程序，也會(huì)進(jìn)一步提高審批的效率。